Waar in elke samenleving macht en machtsdenken een rol spelen, zijn die in de ene veel zichtbaarder en manifester dan in de andere. In een samenleving zoals Nederland is de grootste uitdaging het blootleggen van de onzichtbaarheid van macht en de daarbij horende uitsluitingsprocessen. De onzichtbaarheid betekent dat macht niet slechts of uitsluitend te vinden is bij mensen die anderen onderdrukken, maar eerder is ingebed in alledaagse, vanzelfsprekende beelden en processen.
De taal speelt hierin een belangrijke rol. Michel Foucault gebruikt het begrip discourse om te laten zien dat taal kan leiden tot normalisering van (denk)beelden. Taal kan ervoor zorgen dat de macht van beelden subtiel en onzichtbaar doorwerkt en daarom moeilijker is te ontregelen. Via het discourse is ons machtsdenken en zijn onze machtspraktijken vastgeroest in alledaagse routines. In de wetenschappelijke literatuur heet deze machtsvorm ook wel de ‘macht van de vanzelfsprekendheid’.
De paradox van onze samenleving is dat de vanzelfsprekendheid van macht samengaat met onzichtbare machtsprocessen die voortdurend aan verandering onderhevig zijn. De socioloog Zygmunt Bauman (2000) omschrijft onze tijd niet voor niets aan de hand van het begrip liquid modernity; we leven in een fluïde samenleving.
Data-gedreven mechanismen
Binnen de overheid is actief ingespeeld op de paradox van machtsprocessen via smart, vaak op digitale technologie gebaseerde, bestuursmodellen en vormen van governance. Smart governance is gestoeld op de gedachte dat maatschappelijke vraagstukken via data-gedreven mechanismen eenduidig en op een neutrale, machtsvrije manier zijn op te lossen. Vraagstukken van accountability (controle op rechtmatigheid) en legitimatie (wie mag de besluiten nemen) zijn daarin leidend.
Instellingen zijn gaan sturen op basis van uniforme normen en niet op specifieke behoeften van burgers
De consequentie van deze smart benadering is echter dat formele instellingen van het openbaar bestuur zijn gaan sturen op basis van uniforme normen en niet op basis van specifieke behoeften en noden van individuele burgers. Bepaalde normen zijn hierdoor zo verstard geraakt dat ze meerstemmigheid en pluriformiteit in de besluitvorming in de weg zijn gaan staan. We noemen dat de normalisering van homogene bubbels in de samenleving.
Deze verstarring van normen is echter verre van neutraal; het is een belangrijke vorm van macht in de fluïde samenleving, eentje die vanwege zijn subtiliteit nauwelijks bevraagd wordt en ongrijpbaar is. Met Foucault zien we dat de ‘macht van de vanzelfsprekendheid’ omslaat in ‘normdenken’.
Inclusieve benadering
Een van de belangrijkste kenmerken van het normdenken is dat het gevoed wordt door verborgen, historisch gegroeide patronen van handelen. Een voorbeeld hiervan is de verzorgingsstaat waarin het achterstandsdenken een dominante doorwerking heeft in de bestuurlijke praktijk: vanuit de beste bedoelingen gaan beleidsmakers op zoek naar kwetsbare, kansarme groepen om ze te helpen hun achterstand in te halen. Ze doen dat veelal op basis van starre, formele procedures en doen daarbij tegelijkertijd een beroep op de eigen verantwoordelijkheid van de kansarmen. Deze benadering staat in schril contrast met de groeiende aandacht – ook bij de overheid ‒ voor inclusieve en op verbinding gerichte vormen van governance.
Het overwinnnen van deze discrepantie vraagt wat ons betreft een transformatie van bestuurlijke praktijken: van smart, gebaseerd op normalisering van macht, naar een inclusieve benadering, gebaseerd op de kracht van verbinding en de erkenning van meerstemmigheid.
Het maatschappelijke vraagstuk dat we ter illustratie in dit artikel centraal stellen, is de groeiende armoede. We nemen een casus uit Amsterdam om te laten zien dat de huidige bestuurlijke structuren geen adequaat antwoord bieden op de complexiteit van dit vraagstuk. De vraag die centraal staat, is: hoe kan de noodzakelijke bestuurlijke transformatie naar meerstemmigheid in besluitvorming rond het armoedevraagstuk vorm krijgen?
Amsterdamse aanpak van armoede
In navolging van Noordegraaf-Eelens (2022) definiëren we een maatschappelijk vraagstuk als matters of concern, ofwel een vraagstuk waar burgers zich ernstig zorgen over maken. Dat de bezorgdheid niet tot passiviteit hoeft te leiden, bewijst een initiatief van een groep bewoners in de Amsterdamse Indische Buurt. Zij zijn sinds 2017 actief bezig armoede te bestrijden vanuit een nieuwe benaderingswijze.
Formele instellingen en overheidsdiensten bereiken een aanzienlijk deel van de doelgroep niet of nauwelijks
De groeiende armoede onder een deel van de burgers in de Indische Buurt is al jaren een complex, maatschappelijk vraagstuk. Bij de oplossing ervan zijn naast talloze formele stakeholders (zoals overheden, maatschappelijke instellingen en zorgaanbieders) ook informele stakeholders (zoals private partijen en burgerinitiatieven) betrokken. Het ontbreken van vertrouwen in de formele systemen van de overheid bij de bewoners van de wijk die met armoede te maken hebben en gebrekkige informatie over de betekenis van armoede, hebben ertoe geleid dat formele instellingen en overheidsdiensten een aanzienlijk deel van de doelgroep niet of nauwelijks bereiken. Veel van deze ‘onbereikbaren’ kloppen echter wel aan bij familie en vrienden, en ontvangen hulp van bewonersinitiatieven – het ‘informele’ hulpsysteem is in de wijk bijzonder actief.
Helaas leiden de initiatieven eerder tot wederzijds wantrouwen tussen formele en informele systemen en daardoor tot een verslechtering van de situatie. Een niet-tijdige of niet-adequate interventie kan immers leiden tot een cumulatie van financiële en sociaal-psychische problemen van de hulpvrager en daardoor tot meer armoede.
Zoals bij zoveel hulpaanbod vanuit de gemeente loopt de formele vorm van hulpverlening in de Indische buurt – onder coördinatie van zogenoemde buurtteams ‒ via aanbestedingsprocedures voor de inkoop van middelen die uniform en smart gedefinieerd zijn. De gemeente subsidieert deze vorm van hulpverlening en de buurtteams voeren de taken die gericht zijn op armoedebestrijding in opdracht uit. Parallel daaraan helpen informele partijen ‒ en met name de bewonersinitiatieven – op basis van diepgevoelde eigen verantwoordelijkheid de mede-buurtbewoners die in armoede leven.
Concreet actieplan
Deze activiteiten van de actieve bewoners in de Indische Buurt hebben zich gematerialiseerd in een concreet actieplan. Het plan is erop gericht oplossingen te vinden voor het armoedevraagstuk door de complementariteit van de formele en informele systemen uit te buiten. Het uitgangspunt daarbij is: de hulpvrager met de unieke ambities en mogelijkheden staat centraal.
Het actieplan vanuit het bewonersinitiatief dat is voorgelegd aan de gemeente omvat drie onderdelen:
1. Vrijwillige en opgeleide buurt-vertrouwenspersonen inzetten ter versterking van het supportsysteem voor hulpvragers;
2. De mogelijkheden, steun en deskundigheid van professionals bij de gemeente en instellingen optimaal aanwenden via adequate werkafspraken tussen buurt-vertrouwenspersonen en formele instanties;
3. Een constructieve verbinding maken tussen de behoeften en de mogelijkheden van hulpvragers en het aanbod van potentiële werkgevers, en daarnaast beroepsscholing, educatie, vorming en gemeenteprogramma’s bieden die de ambitie hebben in te spelen op de mogelijkheden en motivatie van hulpvragers.
Deze opzet impliceert niet alleen een grotere rol voor bewonersinitiatieven in de bestrijding van armoede, maar ook een wijziging in de uitgangspunten van het gemeentebeleid (van controle naar vertrouwen), in de werkprocessen van formele organisaties (van het vasthouden aan protocollen naar informele initiatieven als een bruikbaar voorportaal voor de hulpverlening) en in de bekostiging (van starre aanbestedingsregels naar middelen voor initiatieven en flexibilisering van de inkoop van middelen bij de overheid).
Veelbelovende resultaten
Het plan is sinds 2019 in uitvoering en de resultaten zijn veelbelovend. De grootste uitdaging in dit project is echter het dichter bij elkaar brengen van beide systeemwerelden. Het gemeentebestuur staat voor een dilemma: controle versus flexibiliteit. De uitgangspunten voor beleid zijn nog altijd gebaseerd op accountability en legitimatie. Het is dan ook niet zo dat de smart protocollen en aanbestedingsmodellen de stakeholders in het informele systeem beperken in hun handelen; ze houden ook formele onderaannemers in de greep.
De nadruk ligt immers op het behalen van (financiële) taakstellingen. Daarmee is er geen tot zeer beperkt ruimte voor instellingen om te experimenteren binnen de samenwerking met informele bewonersinitiatieven. De uitweg uit het dilemma waar we voor pleiten, is toewerken naar een hybride bestuursmodel waarin beide werelden zijn verbonden op basis van gelijkwaardigheid in de armoedebestrijding.
Informele uitvoerders beschouwen formele professionals als negen-tot-vijf-werkers die alleen voor geld mensen helpen
In de praktijk staan echter diepgaande verschillen zo’n hybride model in de weg, ondanks de aanwezige wil om samen te werken. Een daarvan is dat de formele uitvoerders vaak gediplomeerde professionals zijn die twijfels hebben over de deskundigheid en geschiktheid van informele hulpverleners, terwijl de informele uitvoerders vaak vrijwillige idealisten zijn met ervaringsdeskundigheid.
De laatsten beschouwen formele professionals als negen-tot-vijf-werkers die alleen voor geld mensen helpen en geen kennis hebben van de echte leefwereld van de hulpvragers. De wereld van formele professionals bestaat in hun ogen uit opdrachten die ze moeten uitvoeren; ze registreren ingezette tijd en bereikte resultaten volgens een vaststaand en uniform protocol gericht op het ‘afvinken’ van resultaten. De formele professionals vinden daarentegen de werkwijzen van de informele hulpverleners chaotisch. De wereld van de informele hulpverleners draait immers direct om de wens van de hulpvrager en bewoners. (Uren)registratie en ‘targets’ zijn er niet of nauwelijks aan de orde. Hun werkstructuren zijn dan ook ambigu en de uitkomsten van hun inspanningen niet ‘objectief’ meetbaar.
Cocreatie en coproductie
Een adequaat, hybride bestuursmodel daarentegen biedt de mogelijkheden om diverse stakeholders rond het armoedevraagstuk dichter bij elkaar te brengen. Dit vraagt een juiste methodiek om bestaande vooroordelen tegen te gaan en een vruchtbare samenwerking mogelijk te maken. De vraag is nu in hoeverre er ruimte is voor een dergelijke vernieuwing in governance in relatie tot traditionele bestuurskundige principes van accountability en legitimiteit.
De participatory governance-benadering (Fischer 2006; Gaventa e.a. 2006) biedt voor het hybride bestuursmodel een eerste perspectief. Het impliceert de erkenning van maatschappelijke veerkracht, omdat het voortbouwt op de kracht van spontane initiatieven van burgergroepen ‘van onderop’. Dat betekent wel dat gevestigde governance-principes ruimte moeten maken voor lokale aanpassingen en initiatieven die afwijken van de dominante norm. Een succesvolle transitie naar participatieve en inclusieve vormen van governance behoeft extra investering.
Maar naast extra geld en middelen, is het vooral van belang dat stakeholders vanuit formele structuren en informele leefwerelden leren samenwerken om zowel de problemen te verkennen als oplossingsrichtingen te vinden en uit te werken. Mogelijke oplossingen zijn dus niet vooraf gegeven of bedacht, maar vormen een uitkomst van de gezamenlijke doordenking van problemen en assumpties. Dat betekent: cocreatie en coproductie van kennis staan centraal op basis van een open en eerlijke houding ten opzichte van mogelijke spanningen in de samenwerking.
Een belangrijke randvoorwaarde voor het welslagen van deze governance-benadering is een goede vertrouwensrelatie en wederzijds begrip voor elkaars standpunten.
Blootleggen van machtsrelaties
Het hiervoor uitgewerkte hybride bestuursmodel is een beloftevolle benadering voor complexe maatschappelijke problemen zoals het armoedevraagstuk. Om de meerwaarde ervan te benutten, is het bevragen van vanzelfsprekendheden en het blootleggen van de (verborgen) machtsrelaties echter een voorwaarde. Gebeurt dit niet, dan blijven het normdenken en de smart benadering het uitgangspunt, waardoor ambigue en minder ‘objectief’ meetbare oplossingen buitengesloten worden.
Normdenken veronachtzaamt de veelzijdigheid van mensen en de diversiteit in leefwerelden, en verarmt het hulpaanbod
Een tunnelvisie waarbij de levens van mensen die in armoede verkeren tot cijfers worden gereduceerd, is het gevolg. Het normdenken veronachtzaamt niet alleen de veelzijdigheid van mensen en de diversiteit in leefwerelden, het verarmt ook de betekenis en de kwaliteit van het hulpaanbod, omdat het de verbeeldingskracht en meerstemmigheid onderdrukt. En een beleid dat aansluit bij wat mensen nodig hebben, vraagt juist om inlevingsvermogen en flexibiliteit.
Geen tegenacties maar tussenacties
Het ontregelen van de normaliserende macht of het normdenken in een wereld die steeds smarter (en bedoeld of onbedoeld ook verbindings- en verbeeldingsarmer) wordt, is gemakkelijker gezegd dan gedaan. Want wanneer de werking van macht zichtbaar en expliciet is, is ze traceerbaar en is verzet tegen eventuele nadelige effecten mogelijk. Maar bij subtiele, moeilijk traceerbare en onzichtbare vormen van macht is het veel lastiger om tegenbewegingen te organiseren.
‘Juist in de ruimte van wat we niet in regels kunnen omschrijven, gebeurt iets betekenisvols’
Wij denken dan ook dat om echte vernieuwing tot stand te brengen niet zozeer tegenacties als wel tussenacties nodig zijn. We zien drie vormen van tussenacties die het hybride governance-model mogelijk maken:
- Tussen de regels. In navolging van Ernst Hirsch Ballin betogen we: ‘(…) juist in de ruimte van wat we niet in regels kunnen omschrijven, gebeurt iets betekenisvols: een moment van aandacht voor het bijzondere van iemands leefsituatie, een moment wellicht van bestuurlijke en juridische creativiteit’ (uit een lezing in 2018, uitgesproken tijdens het Divosa Najaarscongres).
Een treffend voorbeeld hiervan is de ruimte die de regels van (bijstands)uitkeringen bieden om maatwerk in de armoedebestrijding mogelijk te maken. Hoewel de gekozen uitgangspunten van de regels ogenschijnlijk onwrikbaar lijken, hebben gemeenten genoeg mogelijkheden om binnen de uitkeringssystemen per individu op maat gesneden arrangementen te organiseren.
- Een tweede vorm van tussenactie speelt zich af in wat we ‘tussenruimten’ noemen. Dat zijn de ruimten tussen (leef)werelden die mede door het eenvormige normdenken zijn gevormd, waardoor stakeholders uit de formele en informele systemen ver uit elkaar staan.
Tussenruimte betekent: een open dialoog aangaan met een tijdelijke opschorting van het eigen oordeel
Het zien en benutten van de tussenruimte is een wezenlijk andere benadering van het bedienen van een ‘bubbel’. Acties in de tussenruimte zijn een antwoord op de vluchtigheid en het ongeduld in Baumans fluïde samenleving. De kunst is namelijk om in de tussenruimte momenten van vertraging te creëren en daarbij open en onbevooroordeeld te luisteren. Tussenruimte betekent: een open dialoog aangaan met een tijdelijke opschorting van het eigen oordeel.
- De derde vorm van tussenactie gaat uit van tussenpersonen. Dat zijn mensen die om diverse redenen op afstand staan van het normdenken en van posities in formele structuren. In de Indische Buurt wordt met buurt-vertrouwenspersonen gewerkt die als tussenpersonen kunnen fungeren omdat ze ook deel uitmaken van diverse informele initiatieven. Ze zijn daarbij vaak ervaringsdeskundig omdat ze zelf in armoede hebben geleefd. Soms hebben deze tussenpersonen een opleiding gekregen om goed te kunnen functioneren als tussenpersoon ‒ in alle gevallen vormen ze echter een brug tussen de informele, maatschappelijke initiatieven en de formele structuren van het openbaar bestuur en zo dragen ze bij aan het herstel van vertrouwen.
Gemengde gevoelens
In 2022 hebben de stakeholders in de Indische Buurt gekozen om het concept ‘tussenacties’, met name de tussenruimte, als methodiek te gebruiken om nader tot elkaar te komen. De initiatiefnemers hebben voor een aantal concrete thema’s gekozen om deze methodiek in een pilot vorm te geven:
- herontwerp van werkprocessen op basis van cocreatie
- ontwikkeling van effectieve communicatie
- afbakenen van taken en bevoegdheden
- zorg dragen voor financiering en herinrichting van sociale infrastructuur
Het gemeentebestuur beoordeelde deze pilot met gemengde gevoelens. Het vond dat dit traject een positieve stimulans kon zijn voor de bestrijding van armoede. Tegelijkertijd was het bang voor extra (werk)druk, omdat de bestaande systemen niet makkelijk te wijzigen zijn en bovendien de financieringsstructuur niet flexibel genoeg is. Met andere woorden: de gemeente probeerde aan verwachtingsmanagement te doen als deel van de zoektocht naar een hybride bestuursmodel.
Drie dilemma’s
Dit spanningsveld tussen het omarmen van tussenacties en het wijzen op gevestigde structuren, laat drie dilemma’s zien bij de toepassing van het concept ‘tussenruimte’ in de praktijk.
Het eerste dilemma heeft te maken met een belangrijke conditie van de tussenruimte, namelijk vertraging. De actiegerichtheid van de initiatieven kan in de praktijk resulteren in een ondoordachte versnelling, waardoor activiteiten in een tussenruimte veranderen in een ‘taskforce-aanpak’, een begrip uit de smart governance-benadering.
Het tweede dilemma betreft de rol van de facilitators in de tussenruimte. Wat precies de benodigde competenties van deze tussenpersonen zijn om de ruimte zo vrij mogelijk te houden van het normdenken en van de ‘tirannie van de tijd’, is nog niet goed uitgekristalliseerd. Het vereist in elk geval het tijdelijk ‘aanhouden’ van het eigen gelijk of holding the space (Cairo 2021); een gezamenlijke taak van alle stakeholders die de tussenruimte betreden. En dat is lastig, gegeven de urgentie van de maatschappelijke vraagstukken.
Alleen door zich terug te trekken, kan de overheid de verbindende rol vervullen
Het derde dilemma betreft de rol van de overheid als een van de relevante en onmisbare stakeholders in de zoektocht naar een antwoord op de vraagstukken (Tonkens 2009). Alleen door zich terug te trekken, kan de overheid de verbindende rol vervullen. Dit vraagt van de overheid een andere mindset, namelijk het besef dat ze weliswaar een belangrijke, maar ook slechts een van de stakeholders is in de tussenruimte.
Conclusie: van smart naar wijs
Een succesvolle zoektocht naar een inclusief, hybride bestuursmodel, en daarmee de reis naar verbinding en transformatie laten slagen, behoeft niet zozeer een smart benadering als wel bestuurlijke wijsheid. Wijsheid in dezen betekent: het omarmen van tussenacties gericht op de gelijkwaardigheid van stakeholders en het waarderen van meerstemmige besluitvorming op basis van een wederkerig leerproces.
Het doorgronden van deze wijsheid vraagt om ‘bestuurlijke verbeeldingskracht’ die de praktijk van – in ons geval ‒ armoedebestrijding kan versterken. Het ziet de noodzaak in van versterkte, relationele verbindingen op basis van een inclusieve benadering.
Een inclusieve tussenruimte maakt het mogelijk dat alle stakeholders de vaardigheid ontwikkelen zich open te stellen voor een ander perspectief en op die manier naar de problematiek te durven kijken. Door het omarmen van een ‘afwijkend perspectief’ bevragen ze de norm en ontstaat de mogelijkheid via cocreatie gezamenlijke oplossingsrichtingen te vinden. Hierdoor kunnen belevingen en ervaringen van kwetsbare mensen, die vaak door de dominantie van ambtelijke machtsposities en wetenschappelijke kennis verdrongen raken, de plek krijgen die ze verdienen.
Tussendenken als alternatief voor normdenken neemt dan ook de pluriformiteit van stakeholders als uitgangspunt en plaatst relationele wijsheid tegenover het eenvormige smart denken.
